Главным в городе будет тот, кто работает по контракту

С 2015 года в Ростовской области упраздняется должность мэра. Руководить городами будут избранный из числа депутатов глава города и приглашённый на контрактной основе глава администрации. О том, почему в нынешнем виде система местного самоуправления — правовой аппендицит, а новая система лучше, редактору donnews.ru Марине Поюровой рассказал заместитель губернатора Александр Ищенко.

— Александр Валентинович, позволю себе процитировать ваше высказывание в одном из интервью: «Переход к назначению глав городских администраций по контракту поможет деполитизировать управление городом, перевести его на профессиональную основу. Посредством открытого конкурса можно отобрать на должность главы администрации квалифицированного управленца». Получается, что нынешние мэры политизированы и неквалифицированы?

— Произнося эти слова, я имел в виду не всех мэров, а ситуации, которые были в Ростовской области в 2010, в 2011-2012 годах, когда на волне пассивности горожан к власти приходили политиканы...

— Но сегодня 2014 год, жесточайшая вертикаль власти, другая ситуация в стране. Какие политиканы?

— В классическом понимании у нас нет вертикали власти на муниципальном уровне и не будет. Муниципалитеты юридически не входят в систему государственной власти.

Авторы Конституции 1993 года были свято убеждены, что нужно разрушить вертикаль управления в России, и они это сделали. Наверное, в условиях 1993 года это решение было правильным, муниципальный уровень власти был юридически защищён от прямого воздействия федеральной или региональной власти. Но за двадцать с лишним лет произошла смена поколения политиков, которые использовали в своей повседневной практике советские принципы управления. С каждым годом в системе власти таких людей становится всё меньше, а ментальность российских граждан не сильно поменялась. Обратите внимание, с какими вопросами люди приходят на приём к губернатору, мэру — абсолютно со всеми: «защитите меня от внука-пьяницы», «пенсия маленькая», «крыша течёт» и т. д. Зачастую люди ищут у власти защиту даже от противоправных действий своих родственников.

В нашей стране в силу совершенно объективных причин — огромной территории, широкого разброса климатических условий и многонациональности — скрепами в определённой степени выступает вертикально-интегрированная система, даже не система власти, а система понимания того, что где бы я ни жил, я житель России, я принадлежу к сообществу людей, которые представляют собой великую нацию.

Когда мы доходим до местного управления, возникают заявление, что мэр в систему государственной власти не входит. И получается некий разрыв, который нормальный человек не в состоянии понять. Как это так: единая система власти, единая страна, единый народ, а местное самоуправление в правовом смысле аппендицит?

— Вы полагаете, что в общественном сознании есть понимание, что местное самоуправление не входит в вертикаль власти?

— Узкая прослойка людей, которые имеют муниципальные полномочия, говорит: «Мы по Конституции никому не подчиняемся».

— Кто позволит себе такое сказать в Ростовской области?

— У нас были такие руководители, которые уже не руководители. Мы принимаем закон исходя из своего опыта, а опыт — это не только 2014 год, но и 2012-й, 2011-й, и Азов в 2001 году, и другие территории.

— Получается, мы боимся, что к власти будут приходить политиканы, которых нельзя уволить? Что придёт некий неконтролируемый руководитель и скажет: «Я вам не подчиняюсь»? Ради этого затеяли реформу?

— Во-первых, мы ничего не боимся. Во-вторых, мы ничего не затевали. В-третьих, мы выполняем требование федерального закона. Мы определяемся, какой из двух вариантов мы выбираем. Безусловно, у любого здравомыслящего руководителя при окончательном принятии решения всегда есть сомнения. Я не могу сказать, что этот вариант идеальный. Более того, у него очень много минусов. Но ещё больше минусов в тех ситуациях, когда управление территорией выходит из-под контроля.

Кстати, с 2005 по 2010 годы был опыт работы глав администраций по контракту. Пять районов использовали схему, но она себя недостаточно оправдала, потому что регулятивных полномочий у субъекта Федерации не было, а сам муниципалитет в своих уставах не мог, а зачастую просто не хотел отрегулировать предел полномочий представительного органа и главы администрации по контракту. Из-за этого постоянно пересекались полномочия у одних и у вторых, были конфликты. Но конфликты были не везде: из пяти территорий в двух. В двух других вообще было идеальное взаимопонимание. В одном — пятьдесят на пятьдесят.

Мы учли тот опыт и понимаем, что нужно чётко прописать: вот твои полномочия, вот его полномочия. Нельзя друг другу лезть в компьютер или в папку с документами. Если бы федеральный законодатель не дал нам, региону, право определить правила игры внутри конкретного муниципалитета, мы бы вряд ли пошли на эту схему. Она несёт в себе риски, когда не урегулированы разграничения полномочий. Но мы договорились в Заксобрании, что в законе чётко распишем представительные функции председателя Думы — главы города — и повседневную работу главы местной администрации.

Обратите внимание, как много времени уходит на церемониальные функции у любого из избранных на прямых выборах глав. Нужно открыть все садики, побывать на всех конкурсах красоты, на школьных олимпиадах. А всё потому, что этому человеку избираться. Он вынужден нравиться избирателю, это его работа.

— Получается, при новой системе управления городом работающий по контракту глава администрации не должен нравиться населению? А кому он тогда должен нравиться?

— Почему не должен? Он должен нравиться, но по результатам конкретных дел, а не потому, что пришёл в школу и пообнимался с воспитанницами учебного заведения. Ему не нужно перерезать ленточки, ходить на конкурсы, не нужно учреждать олимпиады и т. д. Он должен показать, что он исправляет возникающие проблемы и работает над развитием города. Я не говорю, что так поступают все избранные главы, я говорю лишь о том, что негативные возможности этим законом отсекаются. Да, возникают другие, которые нужно разрешать.

— А кто будет в городе главным? К кому теперь люди должны идти со своими проблемами?

— К главе местной администрации. И если он не решает проблему, есть контролёр в лице депутата, если и он не работает, есть городская Дума в целом как главный контролёр над всеми, кто работает в системе муниципального управления.

— Зачем тогда нужен глава города?

— Вес главы города — в его контрольных функциях. Он как возглавляющий городскую Думу, как представляющий со всеми депутатами всё население города, обладает контрольными функциями по отношению к главе администрации.

— А кого губернатор будет ругать за нерешённые проблемы в городе?

— Главу местной администрации. Потому что он отвечает за взаимодействие с правительством области, за реализацию всех переданных государственных полномочий, за результаты хозяйственной деятельности. Именно он будет нести юридическую ответственность перед Думой и губернатором в виде прекращения контракта и увольнения.

Мы планируем, что из текста областного закона, который будет принят в сентябре-октябре этого года, будет понятно, что основное должностное лицо, которое отвечает за результат хозяйственно-административной работы муниципалитета — это глава местной администрации. Если он не справится, не исполнит требования контракта, Дума прекратит его полномочия.

— Каким вы видите дальнейшее развитие системы местного самоуправления на районном и поселковом уровне?

— Это сложный вопрос. Полномочия городских округов по закону не менялись, а в отношении районов и поселений произошла революция. У поселений из почти 40 полномочий остались 13, всё остальное — факультатив.

Здесь возникает масса вопросов. Первый из них — насколько нужно иметь выборного главу поселения, если у него нет бюджета? Где-то 60% поселений области имеют минимальный бюджет для своих потребностей. Если в ближайшее время Бюджетный кодекс урежет их финансовые возможности ещё больше, а такой закон готовится в Минфине России, то под вопрос ставится вообще целесообразность выборов на поселенческом уровне.

К примеру, в Багаевском районе депутаты, главы поселений предлагают отказаться от выборов глав поселений и перейти на контрактную модель для работы главы местной администрации. Это позволит сократить расходы на управление и выстроить единый механизм управления внутри района.

Интересно, что в сельских территориях люди очень спокойно относятся к идее перехода на контрактную модель управления. Более того, значительная часть ратует за переход к модели, когда глава местной администрации назначается по результатам конкурса. Очень многие территории эту модель испробовали. Мне неизвестны случаи, когда это привело к ухудшению ситуации. Наоборот, есть примеры того, что эта модель работает лучше, чем выборная. И связано это, подчеркну, с изменением системы межбюджетных отношений. Когда у тебя 80-90% бюджетных расходов осуществляется за счёт дотаций из областного бюджета, более правильно, когда представители области участвуют в работе конкурсной комиссии.

Очевидно, что сегодня нет рецепта для решения всего многообразия вопросов. Ростовская область неоднородна и по бюджетной обеспеченности населения, и по кадровому потенциалу, и по территориальной протяжённости. Скорее всего, в отдалённых территориях области, где в ближайшее время не предвидится сильного экономического рывка, схема будет более рационально реализована. Но нет особого смысла отменять выборы и переходить на новые модели в территориях области, где есть достаточный бюджетный потенциал, а, соответственно, и средства для решения всего блока полномочий.

В любом случае, мы будем учитывать мнение муниципалитетов.

— В августе будут подведены результаты конкурса на лучшее поселение. В дальнейшем конкурс продолжится?

— Безусловно. Конкурс на лучшее поселение — это стимулирующий механизм, он расшевеливает глав территорий, где засыпают в процессе уборки, а победители конкурса получают 3-4 млн рублей. Для некоторых поселений эта сумма составляет от 20% до 50% собственных доходов.

С другой стороны, мы понимаем, что главы, которые не заявились для участия в конкурсе, не заинтересованы в том, чтобы сделать своё поселение лучшим или хотя бы привести его в надлежащий порядок. В их отношении будем делать соответствующие выводы.

Этот конкурс будет продолжен, он востребован. Мы думаем, может быть, какие-нибудь дополнительные формы стимулирования поселений ввести в практику.

— Ещё одно направление вашей работы — взаимоотношение с общественностью. Сейчас много говорится об открытости власти. В чём она проявляется?

— Одна из самых непростых задач — повернуть чиновника лицом к человеку. Это проблема, которую Россия не может решить на протяжении столетий. С этим не справился пока ни один российский руководитель. Единственный из них — Владимир Путин, который больше всех продвинулся по этому пути.

Проблема носит объективный характер: её в такой форме нет в европейских странах, потому что там принято решать все свои проблемы без участия государства, в суде либо во внесудебных процедурах. В России совершенно другой менталитет, по любому поводу мы идём к губернатору или президенту.

Наше сознание двойственно. С одной стороны, на генном уровне у нас заложено, что есть кто-то сверху, кто решит наши проблемы. С другой стороны есть опыт, который мы получили в период с 1991 года по сегодняшний день. Он нам говорит о прямо противоположном: свою жизнь можно изменить только самому. Конфликт двух этих подходов определяет сегодня всю жизнь общества.

Возвращаясь к реформе: по сути, мы обязываем чиновника заниматься целым рядом задач, которые ему несвойственны, особенно это касается муниципалитетов. Если проанализируем ФЗ № 131 и каждодневный труд главы администрации и его подчинённых, мы увидим, что только треть дня они тратят на выполнение своих функций, а всё остальное — это то, что несет жизнь, то, что не вписывается в рамки закона — решение насущных проблем жителей.

Кроме того, стоит задача изменить качество нашей бюрократии. Тому, кто решит эту задачу, надо сразу десять Нобелевских премий дать.

Изменить ситуацию можно, меняя отношение чиновников с людьми. Губернатор нам показывает пример отношения к человеку, проводит личные приёмы граждан, выезжая в территории. За год он проезжает все 55 районов и городских округов. К губернатору хотят все попасть, но это сделать невозможно. Поэтому он обязал каждого своего заместителя, министра, руководителя ведомств раз в месяц выезжать в территорию и проводить там открытый личный приём.

Все мы отчитываемся перед губернатором о тех вопросах, с которыми к нам пришли люди. Поднимается целый ряд проблем, которые годами не решались.

Такого же никогда не было, чтобы в каждой территории замгубернатора или министр в таком открытом режиме проводил приём! Это, по сути, революционно для Ростовской области! И мы на этой теме не пиаримся, мы просто работаем, потому что нам надо наработать этот опыт.

Я как заместитель губернатора, отвечающий за обращения граждан, пытаюсь понять, как нам нужно настроить эту работу, чтобы вертикально-интегрированный механизм приёма граждан работал таким образом, чтобы проблемы не отсекались, чтобы если возникает проблема поселенческого уровня, то она там и решалась, если районного — то чтобы решалась на районном уровне. Сегодня очевиден дисбаланс: огромное количество проблем, которые должны были решиться на уровне поселения или района, выходят на губернаторский уровень. Это неправильно. Это озлобляет людей или вообще дискредитирует механизм власти.

Задача, которую поставил передо мной губернатор, — наладить этот механизм так, чтобы каждый работал на своём уровне. Понятно, что в одночасье этого не добиться, это вопрос даже не одного года. Это вопрос перестройки всей системы власти, и мы её постепенно методично перестраиваем.